编者按：2020年2月26日住房和城乡建设部办公厅发布的《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市【2020】5号）（以下简称“《住建部5号文》”），对疫情期间企业如何开工、复工及其后续问题处理影响重大，仲裁研究院为此特约业界专家予以解读。本篇是谭敬慧研究员对《住建部5号文》结合建设工程实务工作的逐条分析，与大家共飨。我院将于下周推出谭敬慧研究员“建设工程法律实务”专题直播课程，欢迎大家关注。
各省、自治区住房和城乡建设厅，直辖市住房和建设（管）委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局，有关行业协会，有关中央企业：
为深入贯彻习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的重要讲话精神，认真落实党中央、国务院有关决策部署，加强房屋建筑和市政基础设施工程领域疫情防控，有序推动企业开复工，现就有关事项通知如下：
一、牢固树立大局意识，有序推动企业开复工
（一）分区分级推动企业和项目开复工。地方各级住房和城乡建设主管部门要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实提高政治站位，在地方党委和政府统一领导下，根据本地疫情防控要求，开展企业经营和工程项目建设整体情况摸排，加强分类指导，以县（市、区、旗）为单位，有序推动企业和项目开复工。低风险地区要全面推动企业和工程项目开复工，中风险地区要有序推动企业和工程项目分阶段、错时开复工，高风险地区要确保在疫情得到有效防控后再逐步有序扩大企业开复工范围。涉及疫情防控、民生保障及其他重要国计民生的工程项目应优先开复工，加快推动重大工程项目开工和建设，禁止搞“一刀切”。
【谭谈解读】在摸排疫情的基础上，区分地区，按照风险的高中低分级，有序安排开工节奏，优先民生工程，按照这项政策指导开复工，科学合理，慎重前行，稳中不乱，笔者为此做法点赞。
（二）切实落实防疫管控要求。地方各级住房和城乡建设主管部门要积极与地方卫生健康主管部门、疾控部门加强统筹协调，根据实际情况制定出台建设工程项目疫情防控和开复工指南，重点对企业组织管理、人员集聚管理、人员排查、封闭管理、现场防疫物资储备、卫生安全管理、应急措施等方面提出明确要求，细化疫情防控措施，协助企业解决防控物资短缺等问题。强化企业主体责任，明确已开复工项目施工现场各方主体职责，严格落实各项防疫措施，切实保障企业开复工后不发生重大疫情事项，全力服务国家疫情防控大局。
【谭谈解读】出台疫情防控和开复工指南，极为重要，企业作为市场主体，通常以盈利为目的，对于如何面对开复工中的卫生防疫，如何正确处理疫情尚未结束之前的施工人员数量管理、密度管理、卫生措施管理、场地管理以及应急方案等方面，必然缺乏专业知识和经验，行业主管部门协调卫生健康管理部门和疾控中心能够合力指导，无异于疫情肆虐下复工工作的雪中送炭。
另外，指南还可以作为一项行为规范与标准，一方面是指导作用，一方面是检验作用，为开复工的防疫提出了具体的要求和卫生健康保障。
（三）加强施工现场质量安全管理。地方各级住房和城乡建设主管部门要加强开复工期间工程质量安全监管工作，加强风险研判，制定应对措施，创新监管模式，严防发生质量安全事故。对近期拟开复工项目，简化工程质量安全相关程序要求，优化工程质量安全相关手续办理流程，鼓励实行告知承诺制，加强事后监管，可以允许疫情解除后再补办有关手续。对工程项目因疫情不能返岗的管理人员，允许企业安排执有相应资格证书的其他人员暂时顶岗，加快工程项目开复工。督促企业落实安全生产主体责任，加强工程项目开复工前安全生产条件检查，重点排查深基坑、起重机械、高支模以及城市轨道交通工程等危险性较大的分部分项工程安全隐患，强化进场人员开复工前质量安全、卫生防疫等交底，对准备工作不充分、防范措施不落实、隐患治理不到位的工程项目，严禁擅自开复工。督促工程建设单位切实保障工程项目合理工期，严禁盲目抢工期、赶进度等行为。
【谭谈解读】本条的规定比较务实，能够解决复工现场的具体困难，比如程序优化，告知承诺制的推行，不能返岗人员的替代性方案，以及开复工之前的质量安全与卫生防疫的交底等，措施明确易懂，同时便于执行。
二、加大扶持力度，解决企业实际困难
（四）严格落实稳增长政策。地方各级住房和城乡建设主管部门要会同有关部门建立企业应对疫情专项帮扶机制，认真贯彻落实国家有关财税、金融、社保等支持政策，指导企业用足用好延期缴纳或减免税款、阶段性缓缴或适当返还社会保险费、减免房屋租金、加大职工技能培训补贴等优惠政策。加快推动银企合作，鼓励商业银行对信用评定优良的企业，在授信额度、质押融资、贷款利率等方面给予支持，有效降低企业融资成本。大力推行工程担保，以银行保函、工程担保公司保函或工程保证保险替代保证金，减少企业资金占用。严格落实涉企收费清单制度，坚决制止各类乱收费、乱罚款和乱摊派等行为，切实降低企业成本费用。
【谭谈解读】本条内容主旨指向的是扶持政策和理念，提出了建立疫情专项帮扶机制，对于企业关注的社保缴纳、房屋租金、贷款利率等重要问题提出了解决的思路和方向，并作出了指导性的安排，目的主要是为了降低开复工的难度，减少因疫情产生的损失。
（五）加强合同履约变更管理。疫情防控导致工期延误，属于合同约定的不可抗力情形。地方各级住房和城乡建设主管部门要引导企业加强合同工期管理，根据实际情况依法与建设单位协商合理顺延合同工期。停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担。因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价；因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款。地方各级住房和城乡建设主管部门要及时做好跟踪测算和指导工作。
【谭谈解读】本条内容非常重要，开复工对于工程建设项目来说涉及到到重新计划，重新组织施工资源，重新调集各路人马发出集合令的事项，这些工作均指向一个问题，就是疫情期间复工的损失和造价调整问题。截止到现在，全国有28个省和直辖市均出台了关于复工的政策以及相应合同价格调整的政策指引，住建部此文就疫情开复工合同履行涉及的诸多工程造价问题作出了指导性意见：
1) 疫情防控顺延工期的问题；
2) 再次提到了停工期间增加的费用，由发承包双方按照有关规定协商分担；
3) 因疫情防控增加的防疫费用，可计入工程造价；
4) 因疫情造成的人工、建材价格上涨等成本，发承包双方要加强协商沟通，按照合同约定的调价方法调整合同价款；
5) 地方住建部门应当及时跟踪测算相关工程数据并指导工程合同的正当履行。
（六）加大用工用料保障力度。加强部门协调联动，积极帮助企业做好工人返岗、建筑材料及设备运输、防疫物资保障等工作。统筹推进建筑业产业链上下游协同复工，加强上下游配套企业沟通，协助企业解决集中复工可能带来的短期内原材料短缺或价格大幅上涨等问题。强化企业用工保障，做好农民工返岗复工点对点服务保障工作，指导农民工主要输出地和输入地做好人员返岗的对接和服务，鼓励采用点对点包车等直达运输方式，减少分散出行风险。开展建筑工地用工需求摸查，及时发布用工需求信息，鼓励企业优先招用本地农民工，引导企业采取短期有偿借工等方式，相互调剂用工余缺。支持企业开展农民工在岗培训，鼓励有条件的地区设立复工补助资金，对农民工包车、生活、培训等提供补贴，解决农民工返岗的后顾之忧。
【谭谈解读】本条内容主要提出了保障民工工人返岗复工的出行、生活、培训等方面的具体建议和措施，同时对建筑材料及设备运输防疫物资等事项提出了一定的推进保障。
（七）切实减轻企业资金负担。加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。
【谭谈解读】本条内容有两个重要的事项，一个是关于工程结算，规定了政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。二是优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。
这两个规定在疫情期间的推出，将及时高效的加快结算，加快资金周转。当然需要注意的是，不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据的适用，其前提是针对政府和国有投资工程项目。另外，对于暂时不收取农民工工资保证金的措施，可以在当今时期，更好地降低总承包施工企业的资金压力，降低项目的承接难度。
三、加快推进产业转型，提升行业治理能力（八）全面落实建筑工人实名制管理。所有开复工项目原则上实行封闭管理，严格按照有关规定落实建筑工人实名制，实时记录施工现场所有人员进出场信息，实行体温检测制度，严禁无关人员进入施工现场，最大限度减少施工现场人员流动。对不能实行封闭管理的工程项目，要明确施工区域，做好建筑工人实名制管理，管控人员流动。有条件的工程项目要做到作业区、办公区和生活区的相对隔离，并对施工现场划分作业区域，根据作业特点定时记录区域内人员信息。
【谭谈解读】本条内容提到了现场建筑工人管理问题，第一是以封闭管理实行实名制为原则，不能封闭为例外，即使不能封闭，也仍然需要执行实名制；第二是关于隔离的问题，施工现场人员可能在某个时期会出现聚集，因此提出有条件的工地，做到作业区、办公区、生活区相对分离。
（九）大力推进企业数字化转型。企业要加强信息化建设，更多通过线上方式布置工作、实施质量安全管理、召开会议、汇报情况、招聘队伍、采购建材和机械物资等，推进大数据、物联网、建筑信息模型（BIM）、无人机等技术应用，提高工作效率，减少人员聚集和无序流动。
（十）积极推动电子政务建设。全面推行电子招投标和异地远程评标，对非必须到现场办理的业务，一律采用线上办理。对涉及防疫防控或保障城市运行必需等特殊情况的应急工程项目，经有关部门同意可以不进行招标。大力推行施工许可线上全流程办理和电子证照，进一步简化审批流程。有条件的地区可采用“在线申报、在线审批、自行打证”模式，不再经政府办事窗口现场办理。
【谭谈解读】第九条和第十条的内容，均涉及到数字化与电子媒介手段问题。非常时期，非常做法，借助于新时期的电子手段，正好可以解决隔离并避免传染的现实需要，因此应该得到工程建设行业的高度重视。同时提出了一个关于招标的重要方向，即对涉及防疫防控或保障城市运行必需等特殊情况的应急工程项目，经有关部门同意可以不进行招标。这个问题也是近期招标领域疫情期间讨论比较多的一个话题，即紧急采购政策的实施与执行。需要注意的是，不招标的批准前提是经有关部门同意，这里的有关部门应该是工程建设项目的立项审批部门与应急工程的主管部门。
（十一）推动资质审批告知承诺制改革。实行资质申报、审批、公示、公告等业务的“一网通办”，鼓励采用邮寄等方式领取证书。各地可进一步扩大审批告知承诺制适用范围，减少资质申报材料，提高审批效率。
四、加强组织领导，落实监管责任
（十二）建立完善工作机制。地方各级住房和城乡建设主管部门要认真履职尽责，在做好各项疫情防控工作的同时，统筹开展房屋建筑和市政基础设施工程领域企业和工程项目开复工工作。结合地方实际，进行专题研究部署，加强与相关部门协作联动，切实采取有效措施，协调解决企业开复工遇到的实际困难和问题，最大程度减少企业负担和损失，帮助企业尽快恢复正常生产经营。
（十三）加大指导监督力度。地方各级住房和城乡建设主管部门要加强对疫情防控期间企业经营的监测分析和指导监督，落实监管职责，明确责任分工，加强对新建、改建、扩建项目开复工的监管，强化疫情防控措施落实，及时上报实施过程中存在的问题及相关建议。充分发挥行业协会作用，及时了解市场运行情况和企业诉求。加强舆论宣传引导，打造各方协力、众志成城的良好氛围，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。
住房和城乡建设部办公厅2020年2月26日
【谭谈解读】总体来看，住建部26日发布的5号文，及时地在开复工达到高潮来临之前，提出了非常有针对性的开复工指导意见，条文规定落地且有实际措施，无论是从政府的职权使命，还是从协调指导和扶持等诸多方面，都作出了积极部署，涉及到工程复工的诸多具体方面，直接指向核心的合同履行与价格调整问题，应该是对疫情期间开复工市场规范的雪中送炭，值得企业和从业人员高度关注和适用。
作者简介：
谭敬慧：仲裁研究院研究员；法学硕士、工学硕士，英国皇家特许建造师；住房和城乡建设部法律顾问，国家发改委和财政部PPP双库专家，中国建设工程造价管理协会专家；中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员，北京仲裁委员会仲裁员；北京市君都律师事务所创始合伙人。
