姜丽丽，法学博士，中国政法大学仲裁研究院副院长，研究员。
本文是作者为司法部于2019年6月在杭州举办的全国司法行政系统领导干部进行仲裁专题培训时的授课内容，经《仲裁与法律》编辑约稿修订后而成，首发于《仲裁与法律》第142辑，法律出版社2019年10月出版。
摘要：《关于完善仲裁制度 提高仲裁公信力的若干意见》（简称“《若干意见》”）是指导当前中国仲裁制度改革与完善的顶层设计，关乎当前深化仲裁改革的进路以及《仲裁法》未来修改方向。《若干意见》是在全面推进依法治国和对外开放背景下，以贯彻落实《仲裁法》精神为主线，对仲裁实践中不符合《仲裁法》精神与立法目的的体制机制、制度环境进行完善和优化，对仲裁未来发展方向、创新目标和重要定位进行指导的纲领性文件。其将仲裁委员会治理改革作为完善仲裁制度的核心，首次正面权威回应了仲裁机构作为公益性非营利法人的法律定位，指明其“去官方化”的改革目标，并明确了专业化、智能化、社会化的创新提升方向；要求通过改革创新真正发挥仲裁的特殊制度优势，不断增强中国商事法律制度的国际竞争力和公信力。
关键词：仲裁公信力 《仲裁法》修改 仲裁机构性质 公益性非营利法人 仲裁机构改革
2018年12月31日，中共中央办公厅和国务院办公厅作出《关于完善仲裁制度 提高仲裁公信力的若干意见》（以下简称《若干意见》）并于2019年向社会公布。这是对党的十八届四中全会提出的“完善仲裁制度，提高仲裁公信力”深化改革任务的具体落实，也是对十九大提出的加强预防和化解社会矛盾机制建设的积极响应。《若干意见》的发布，是在纪念改革开放四十周年之际，在仲裁事业面临深化改革、开放发展的关键时刻，对中国仲裁发展方向、改革道路和目标宗旨的整体回应；是指引中国仲裁法制建设的重要规范性文件。对《若干意见》的理解与贯彻，应当结合全面推进依法治国的总目标，以及中国仲裁法律制度的现状与发展趋势，深入思考，正确解读。只有深入理解《若干意见》的内涵，才能够凝聚共识，促进发展，共同提高仲裁公信力。
1994年颁布的《中华人民共和国仲裁法》（以下简称“《仲裁法》”）是中国仲裁法律制度的基石。此后，国务院为贯彻实施《仲裁法》，连续以办公厅名义配套下发四个文件，分别是国办发【1994】99号文、【1995】38号文、【1995】44号文和【1996】22号文。“《仲裁法》+国办发四文件”奠定了中国仲裁法律制度的“基本底色”，共同保障了仲裁法律制度初建阶段的顺利实施。此后二十多年，随着社会主义市场经济和改革开放的蓬勃发展，中国仲裁事业也取得了长足进步。为解决仲裁发展与规范的问题，《仲裁法》司法解释也多有出台，在不同层面起到了完善仲裁制度的重要作用，但缺乏针对仲裁行业整体发展和制度完善，统筹社会各方面的综合性指导意见。《若干意见》此次以“两办”文件形式下发，权威性高、影响力大、涉及面广，可谓“久旱甘霖”，必将对中国仲裁长远发展发挥重大作用。现就《若干意见》整体思路、重点内容，结合仲裁学理与出台背景等进行解读。
一、整体思路解读：继往开来、内外衔接
《若干意见》共分五大主题总计二十三条，五个主题分别是：（1）认真贯彻落实仲裁法律制度；（2）改革完善仲裁委员会内部治理结构；（3）加快推进仲裁制度改革创新；（4）提高仲裁服务国家全面开放和发展战略的能力；（5）加大对仲裁工作的支持与监督力度。结合主题及其具体内容分析，指导意见总的思路可谓继往开来、内外衔接。
“继往开来”首先是“继往”——贯彻落实《仲裁法》及相关仲裁法律制度，深入理解其基本原则和内在精神，是完善仲裁制度的前提与根本。改革绝非否定历史和现实，切实“贯彻落实”《仲裁法》的立法精神本身就是改革的方向，改革与之不符、不相适应的现有实施机制是进一步完善仲裁制度的基本路径。确定这一前提后，《若干意见》第二、第三、第四部分则针对改革的重点内容和目标要求展开。
首先是改革的对象。众所周知，“仲裁委员会”是仲裁法律制度实施的核心机构，因此，改革完善其治理结构就是完善整体仲裁制度的“内在动因”。其次是改革的内容，第三部分从仲裁服务社会的角度，具体指出了“加快仲裁制度改革创新”的几大方面，并提出了要求。其三，在提出了改革要求基础上，还要立足长远，高瞻远瞩回应改革创新的战略目标，也就是“开来”——“提高仲裁服务国家全面开放和发展战略的能力”。如此前呼后应，“继往开来”的整体架构已然清晰。
作为权威性的中央文件，也是专业领域的指导性文件，在内外关系处理方面，抓住了任何领域的改革都是“牵一发而动全身”，需要内呼外应、相互衔接的要义。虽然前面四部分都是“围绕”仲裁制度来讲，但任何一项改革意见实施都绝非仲裁一己之力可以推动，而需要社会各方面配套措施的支持。因此，第五部分专门提出要“加大对仲裁工作的支持与监督力度”，提出要努力形成“党委领导、政府组建、机构独立、司法监督、社会监督的仲裁工作新格局”。最后这一部分作为总结与强调，与前面改革完善仲裁制度的内容要求可谓“内外衔接”——这既是对仲裁行业和相关部门的指导，也是对外部环境、社会各方“协同配合”完善仲裁制度的要求。如此，《若干意见》在整体上既有指导性、前瞻性，又有现实性、可行性。
二、重点内容概述
作为影响全局的指导性文件，发挥作用的关键在于能否实事求是、直面问题，只有找准问题“对症下药”，才会真正具有“指导”意义。据了解，《若干意见》出台历经原国务院法制办到重新组建的司法部两个阶段，通过全国调研、委托课题，征集各地各行业意见建议，收集国际同业信息等方式广开言路，全面调研，多次论证。在此基础上，《若干意见》前言指出：“……仲裁工作面临着许多新情况新问题，仲裁委员会内部治理结构不完善，仲裁发展秩序不规范，仲裁国际竞争力不强，监督制约机制不健全，支持保障不到位等问题，影响了仲裁公信力，制约了仲裁事业的快速发展。”这段话总结精炼，对仲裁当前面临之重要问题切中肯綮。
从学界研究、行业关注和媒体报道综合分析，近十年来，关于民商事仲裁制度的讨论，主要集中于三大领域：其一，针对仲裁机构体制和管理方面的问题：包括仲裁机构能否不受干预独立运作，仲裁机构内部治理机制如何完善，仲裁案件办理水平参差不齐、损害仲裁公信力，个别仲裁机构“偏离”乃至违反仲裁的非营利性、公益性，搞不正当竞争等。其二，针对仲裁法律制度改革创新方面的讨论：包括《仲裁法》的修改建议，仲裁规则和相关规范的完善与创新意见，中国仲裁如何国际化、增强国际竞争力的各种建议和尝试，区域仲裁、行业仲裁乃至新兴领域仲裁如何发展的探讨，以及仲裁如何适应互联网与新技术的发展等等。其三，围绕仲裁配套制度完善进行的讨论：包括对仲裁的司法支持与监督，国家相关领域制度改革对仲裁的影响问题等。其中，仲裁与司法的关系近些年逐步理顺，“支持仲裁”的司法政策相对稳定。而相关领域改革对仲裁的影响则一直相对难以理顺，其中比较突出的有：仲裁的收费制度由行政事业性收费向经营服务性收费转变的改革与配套问题；以自贸区建设、“一带一路”倡议为代表的扩大对外开放背景下，对仲裁高需求带来的仲裁国际化与“临时仲裁”改革问题；以及从事业单位分类改革到政府机构整体深化改革的大框架大背景下，“倒逼”仲裁机构改革的基础制度建设问题等。
总结上述三方面的问题，可以看出，《若干意见》通过“五大主题”整体进行了回应，而且是立足现实、结合国情，给出了方向性的指导。下面对《若干意见》的重点内容分别进行解读。
三、主线突出：以仲裁机构治理和改革为主线贯穿始终
任何事业的改革都如同“望山”——“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，主体、视角、发展阶段不同，则观点诉求各异，仲裁改革尤其如此。因此，作为事关全局的指导性文件，要真正推动深化仲裁制度改革，必须要有一个核心“抓手”来拎出改革的“主线”——也就是从哪里下手改革能够革弊鼎新、激活仲裁发展活力。
理论上认为，民商事仲裁服务于市场经济纠纷解决需求，经济越发达、发展速度越快的地方则经济纠纷愈会频发，仲裁事业应当发展得更好更快；从仲裁与诉讼同为解决民商事争议的重要途径角度，仲裁与民商事诉讼的发展趋势应当大致相同。毋庸置疑，近些年因中国经济改革发展带来的纠纷解决社会需求是巨量的，这从民商事诉讼连年暴涨给法院带来的改革“压力”就可窥斑见豹。但实证研究发现，仲裁的实际发展情况与理论上的发展趋势并不完全吻合。例如，位于“中部地区”的武汉，其经济发展、司法水平等综合实力远远比不上某些沿海经济发达城市或中心城市，但武汉仲裁的整体发展情况却被业内认可超过不少经济发达地区的仲裁水平，成为中国仲裁具有代表性的较好发展区域。全国范围内，还有不少经济发展相对较好的省会城市、副省级城市，其仲裁发展水平却远不如某个经济相对落后的地级市。以诉讼为参照系，对比最高人民法院发布的民商事争议诉讼数据和司法部发布的仲裁统计数据可知，整体比较，近些年仲裁处理的民商事争议的总量大约是诉讼的2-3%；局部观察可见，相对于法院诉讼案件连年增长难以应付的普遍情况，不少地方的仲裁却“门前冷落车马稀”；而个别发展较好的地区的仲裁业务量则可与诉讼相提并论或各有千秋，影响力大。
放眼中国仲裁的现实情况，其发展整体是仲裁机构为主导、以城市行政区域划分为业务覆盖范围的基本模式。前述仲裁理论与实践的发展差异表明：一是仲裁整体上没能反映、满足经济社会发展的客观需求，相当多地区的仲裁发展水平与社会需求不相匹配；二是仲裁作为诉讼外独立的纠纷解决机制的社会功能没能得到充分发挥，认知度低、业务能力弱；三是仲裁发展不平衡的原因，有客观条件差异的因素，但更重要的是不同仲裁机构的体制机制等内在问题的制约。即，在经济社会发展带来的争议解决客观需求等外部条件不变的情况下，仲裁机构的发展能力和水平成为仲裁事业发展的关键变量。实地调研也证明，仲裁机构发展相对落后的原因，多是仲裁机构自身治理结构不完善、体制机制僵化，因而缺乏发展动力所导致。因此，要改革完善仲裁制度，激发仲裁活力，就要从如何发挥仲裁机构的主观能动性入手，其核心就是仲裁机构的自身治理和改革问题。
对此，《若干意见》第一、第二部分分别从宏观到微观两个层面，对仲裁机构的治理和机制改革问题进行了全面指导。第一部分重点从宏观上规范仲裁委员会从产生到运行的基本制度，强调要在设立换届、机构独立、公平诚信、有序竞争等几大方面“认真贯彻落实”仲裁法律制度。第二部分则是从仲裁委员会的运行机制、管理方式等方面提出了具体指导意见，解读如下：
首先，是要求仲裁机构按照决策权、执行权、监督权分立制衡原则建立治理机制；其次，是要健全机构“内控机制”，强化案件质量管理和内部监督制约；再次，对仲裁的“两支核心队伍建设”提出了指导意见，一个是改进仲裁员选聘管理工作，一个是推进仲裁秘书职业化专业化建设。最后，重点落实在“积极稳妥推进仲裁委员会内部管理机制改革”这一核心问题上。《若干意见》提出，政府要以“适应仲裁工作特点，有利于提高仲裁公信力和增进仲裁工作活力”为改革目标，以“赋予仲裁委员会在人事、财务、薪酬制度等方面自主权”为改革进路，鼓励仲裁机构积极稳妥推进改革。同时，在资产管理方面，《若干意见》一方面提出要建立“仲裁事业发展基金”，保障仲裁机构可持续发展；另一方面则强调了严防国有资产流失的措施，避免仲裁机构沦为某些个人或组织的营利工具。
《若干意见》宏观和具体指导意见的结合，传递出的信息是：第一，当前的仲裁法律制度整体上是能够支持保障仲裁事业发展的，问题在于欠缺“认真贯彻落实”；第二，仲裁机构管理体制改革的目标、道路和指导思想是与仲裁法律制度一脉相承的，改革的内容是顺应《仲裁法》精神，是对仲裁法律制度的“贯彻落实+完善提升”。
《若干意见》通过开篇近一半的篇幅“抓主线”谈改革后，接着第三、第四部分就是进一步提出要求：“加快推进仲裁制度改革创新”+“提高仲裁服务国家全面开放和发展战略的能力”。显然，若仲裁机构怠于改革，活力不足，后面这两项要求就难以实现。最后，为保障改革到位，在“加大对仲裁工作的支持与监督力度”部分，《若干意见》从加强党的领导、依法全面履行政府职责角度，再次给各方“加压”，提出要“把仲裁事业发展纳入当地经济社会发展规划和法治政府建设考核评价体系……”，以及加强仲裁行业信用体系建设，建立仲裁委员会第三方评估制度等相关社会监督措施。
对《若干意见》五个主题前后对照解读可知，虽然指导意见对仲裁机构改革没有提出明确的“进度表”，但实际上已经把仲裁委员会的改革发展提升到了前所未有的高度和紧迫程度：不改革，意味着当地政府和仲裁机构历经二十余年而没能认真贯彻仲裁法律制度，难辞其咎且要承担责任；不改革，仲裁机构就难以实现其服务社会需求和国家战略的存在价值，面临被淘汰的命运；不改革，将直接影响中央“全面推进依法治国”的总目标，背离法治。对怠于改革发展的机构，《若干意见》也有相关措施，其中第13条明确提出“推进行业协作和仲裁区域化发展”，鼓励仲裁机构之间开展良性竞争与合作。结合仲裁“协议管辖”不受地域限制的特点，如果当地政府和仲裁机构还意识不到改革的紧迫性和重要性，积极推进，那下场可能就是沦为其它中心仲裁机构的一部分乃至被解散，大浪淘沙、不进则退。
四、直面争论：权威回应仲裁机构“定性”，指明改革方向
要从仲裁机构入手“深化改革”，首先要面对的就是多年来各界一直争论的仲裁机构的定性问题。近些年，仲裁机构“民间化”还是“行政化”之争演化为一种“标签”话语，批判仲裁“行政化”的言论盛行，但争论与批判并未让仲裁界明晰仲裁委员会到底是什么、怎么做的问题。很多仲裁人自嘲多年困惑的一个“终极问题”是：知道仲裁是什么，但不知道仲裁机构到底是什么。业内人士可能更理解这句话背后的真实含义——这一方面是对仲裁机构在国家治理体系中的定位、在政府改革中的去向，以及对仲裁事业自身发展方向的不确定；另一方面也是对当前仲裁机构治理结构不完善、体制机制理不顺现状的真实写照。
据调研统计，在中国当前总计250余家仲裁机构中，八成以上的仲裁机构被归类于“事业单位”，其它还有社会团体、中介组织等多种情形。而“事业单位是个筐”，本身形态各异，已经处于分类改革逐步缩减的历史进程当中，被归类其中的这“八成多”仲裁机构也因此在改革中面临选择，各家机构的改革取向和进度差异较大。关键在于，仲裁机构无法在现有事业单位改革分类中找到完全适合仲裁的模式。因此，仲裁机构改革纠结的问题是：能否跳出传统事业单位这个“筐”？以及若跳出事业单位后，自己到底是什么性质的单位呢？对此，在作为民法典总纲的《民法总则》出台前，也有过很多争论，希望《民法总则》能够对此给予明确。2017年《民法总则》颁布实施，对法人定义及分类重新予以划分，但业界对仲裁机构的“定性”和“归类”依然困惑，这成为仲裁机构改革观念上和实践中难以逾越的“门槛”。
鉴此，《若干意见》依据法律、凝聚共识，首次回应了仲裁委员会“定性”问题。其在第二部分对仲裁委员会的改革意见中开宗明义地指出：“仲裁委员会是政府依据仲裁法组织有关部门和商会组建，为解决合同纠纷和其他财产权益纠纷提供公益性服务的非营利法人”。
全面解读这一说法，可以看出，这是整合了《仲裁法》和相关法律的规定，对俗称的仲裁机构，即《仲裁法》上的“仲裁委员会”，所作出的权威概括性界定。为彰显其重大意义，特从以下几个层次深入解读：
1. 仲裁机构是“独立法人”组织，这是其基本法律属性
仲裁机构作为“法人”，应当具有独立的法律人格，能够独立享有民事权利承担民事义务，适用关于法人的一般法律规定。明确仲裁机构的法人地位，意味着明确其法律人格的独立性，明确它应当具有独立的财产，独立的“事权”。实践中很多人因为仲裁机构由政府牵头组建，往往忽略或否认其独立地位，《仲裁法》立法时对此也有关注。为了明确政府“组建”之后仲裁机构与政府的关系，《仲裁法》特别在第十四条强调了仲裁机构的“独立性”，明确规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系”。这是完善仲裁机构治理结构，改革相关制度的基本前提。
对于仲裁机构“法人”定位，也即其独立性的理解涉及到当前应如何处理仲裁机构与社会各方的“内外关系”。“对外”强调的是其“独立法人地位”，是处理仲裁机构与其它相关部门、单位之间关系的法理基础。2018年以来开展的政府机构改革中，笔者关注到个别地区的政府改革方案把仲裁机构纳入政府组成部门，甚至把仲裁机构与其它承担一定行政管理职能的部门合并为一个部门，这显然属于违法行为，应当及时纠正。其次，对内是处理仲裁机构与其分支机构或派出机构之间关系的法理基础，在对仲裁机构能否设立、如何设立分支机构，以及如何规范总分机构行为等类问题上，如无特殊规定的，则应当遵循法律关于法人在该类问题上的一般规定。
对“独立法人”的理解，还涉及对实务中认为仲裁机构有“两张皮”的观念的厘清。“两张皮”是指仲裁机构对外有两个面目——“仲裁委员会”与仲裁委员会的“办事机构”。例如，不少仲裁机构登记的事业单位法人名称为“XX仲裁委员会办公室”，而非“XX仲裁委员会”。仲裁机构从事仲裁法律行为，出具仲裁文书时对外依法都是“仲裁委员会”，但日常管理和从事其它民事活动时，可能是以登记的办事机构的名义，导致外部对其认识不清，主体混淆。从学理上说，“团体的法律人格的赋予，是民法理论最富想象力和技术性的创造”，法人本是社会上具备一定组织机构、为一定的利益或目标实现而实际存在的，被法律赋予了民事主体地位的组织体。作为一个组织体而非自然人，法人必然要有自己的组织机构，才能够产生并通过一定的方式实现自己的意思，从而具有一定的民事权利能力和民事行为能力。拥有自己的名称、组织机构、住所和财产/经费也是法人成立的必要条件；而“主要办事机构”在法律上的意义主要在于确定法人的“住所”，即《民法总则》第63条规定之“法人以其主要办事机构所在地为住所”。关于仲裁委员会办事机构的规定，最早出现在国办发【1995】44号文的《重新组建仲裁机构方案》中，其中“关于仲裁委员会”部分的第五条规定：“仲裁委员会下设办事机构，负责办理仲裁案件受理、仲裁文书送达、档案管理、仲裁费用的收取与管理等事务……”这也体现在其后的《仲裁委员会章程示范文本》中。因此，办事机构是为了实现仲裁委员会这一法人组织体的主体功能而必然要有的组织机构设置，其代表的只能是法人本身，享有法人主体地位的应当是仲裁委员会而非其办事机构，办事机构不能独立存在，正所谓“皮之不存毛将焉附”，如果“两张皮”之间出现了问题，那是法人内部治理的问题，如常见的办事机构过分强势而仲裁委员会过分弱化的问题；但若割裂二者关系来谈问题显然是荒谬的。正因如此，“改革完善仲裁委员会内部治理结构”才成为《若干意见》专门强调的主题。
2. 仲裁机构是“非营利法人”
“非营利法人”是《民法总则》对法人的基本分类之一，与之相对的是“营利性法人”。除设立目的是否公益或非营利外，二者的根本区别在于是否向出资人、设立人或者成员分配所得利润。仲裁机构作为非营利法人，意味着对当前一些所谓“创新改革”仲裁机构的行为和作法的明确规范：第一，任何参与机构设立的出资方均不可获得利润分配。这是仲裁机构不可逾越的底线，也是仲裁机构改革的“红线”。目前个别对仲裁机构进行“股份制改革”以分配利润之类的所谓“创新”方案涉嫌违法，可以休矣。第二，“非营利法人”并不是说仲裁机构不可以“盈利”，不盈利则机构没发展，长期不盈利可能就要难以为继而被撤销或解散；恰恰相反，仲裁机构明确自己的非营利法人定位，就是要据此制定合理的非营利法人治理结构和适合其发展的体制机制，依法取得收入积累法人财产，才能实现可持续发展。
“非营利法人”的定位还意味着对仲裁机构面对事业单位分类改革选择的指导。《民法总则》87条第2款规定“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等”，是一个开放性规定。《若干意见》并未明确规定仲裁机构属于现有四个“有名”类型中的哪一类非营利法人。现根据立法背景、条文释义来具体分析在非营利法人类型中，仲裁机构的定位问题：
（1）事业单位法人
该类法人的规定在立法上曾有“存废”之争。建议不规定的原因是根据2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，结合事业单位分类改革的三个方向，改革后的事业单位完全可以拆分对应三类法人：承担行政职能的可以划归机关法人，从事生产经营活动的可以划归营利法人，从事公益服务的可以划归非营利法人。既然改革后可以各得其所，事业单位也就没有单独规定的必要。最后立法部门考虑到事业单位改革还在进行中，法律要适应改革需要并应保持稳定性，对社会上大量存在的事业单位类型仍然需要作出规定。但与之前的《民法通则》不同，《民法总则》尊重事业单位改革的要求和方向，规定的事业单位法人仅指“从事公益服务的事业单位”，对此，第88条表述为：“具备法人条件，为适应社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位……”结合国家对事业单位改革的要求，允许保留的主要是国家举办的必要的公益机构，所以对该规定的理解逻辑上应为：事业单位应当是公益性组织，提供公益服务；当前从事公益服务的事业单位在分类改革中可以保留公益性事业单位身份；但从事公益服务的组织不一定都是事业单位。
此外，《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》第三条规定：“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案。”第五条规定：“县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构负责实施事业单位的登记管理工作。”结合法律与行政法规规定来看，事业单位的典型特征是“国办公益”，由国家机关举办并隶属于某个“行政主管部门”，采取编制管理，实行国家干部人事制度。从事业单位的改革方向看，判断公益类事业单位的尺度主要有两个：一是公益服务的社会需求层次，是否全民性的、必要性的“刚需”；二是公益服务的社会资源配置程度，是否市场可以解决的、以及市场可以解决的程度。举例而言，义务教育、公立高等教育、民办教育都具有公益性，但显然义务教育是全民性必要的基层社会需求、公益属性最强，高等教育次之，民办教育再次之。公益属性越强的机构，国家给予的支持（如财政拨款）和监督力度也会更强，这是权利义务相一致的必然结果。事业单位改革的导向是保留公益属性最强最重要的少量机构并强化对它们的支持和监督，而不是要保留所有具有公益属性的机构。仲裁机构具有公益属性，但在社会需求层次方面不属于全民性的刚性需求；在资源配置方面，整体上仲裁服务可以由市场配置和调节，作为个体的机构服务具有较强的可替代性。因此，整体上仲裁机构不宜被划分为公益性事业单位。
另一方面，虽然当前事业单位也在改革过程中，但这种长期形成的行政管制色彩浓厚的管理体制，让仲裁机构短期内难以实现《仲裁法》明确规定的“独立于行政机关”的法定要求；而实践中部分已经改革为公益一类或公益二类事业单位的仲裁机构，在治理结构和管理体制上并未有、也难以有根本变化。可以说，对于仲裁机构而言，事业单位这一类型的改革，实践已经证明是不成功的。
（2）社会团体法人
该类法人的特点是“会员制”，从设立目的上可分为“公益性”和“互益性”两种。《民法总则》第90条表述为：“具备法人条件，基于会员共同意愿，为公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体……”显然，中国当前的仲裁机构不是“基于会员共同意愿”、为“会员共同利益”而设立，可以不予考虑。
（3）捐助法人
《民法总则》第92条规定“具备法人条件，为公益目的以捐助财产设立的基金会、社会服务机构等，经依法登记成立，取得捐助法人资格……”该条是关于基金会、社会服务机构、宗教活动场所等捐助法人资格取得的规定。学理上，捐助法人主要对应的是大陆法系法人分类中的“财团法人”，即以捐助财产为成立基础的法人。其中的“社会服务机构”，主要指的是在民政系统登记的“民办非企业”，顾名思义，其特点是“民间而非国有资产所办”。另一特点是以捐助财产为基础成立，故而法律赋予捐助人对捐助法人有特别的监督权，包括可以申请法院撤销其决定等。因此，从该类法人以捐助财产为基础，强调民间资产兴办及捐助人的监督权而言，与仲裁机构的设立基础和特征也不吻合。
（4）为公益目的成立的非营利法人
这不是一种而是一类非营利法人的规定，也是《民法总则》第三章“法人”之第三节“非营利法人”的最后一条（第95条）的规定，该规定涉及到了非营利法人的一大分类标准——是否为公益目的成立。该条是从法人终止时剩余财产处置角度的规定，但明确给出的信息是，非营利法人因设立目的不同而被区分开来。《民法总则》第95条规定：“为公益目的成立的非营利法人终止时，不得向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。”这是因为公益性法人会享有国家给予的公益事业的优惠政策乃至政府经费资助，并因其公益性而容易获得社会各界的支持或捐赠，其剩余财产具有相当程度的“公共性”，而非限于设立出资。故公益性非营利法人剩余财产处置原则是，仍要用于公益目的并尽可能用于相同或近似目的。换句话说，如果以公益目的成立的仲裁机构终止，其剩余财产原则上将仍然要用于公益性的仲裁事业。因此，看似《民法总则》对非营利法人只是列举了四种常见法人种类，实际它还明确了非营利法人因设立目的是否“公益性”而区分的两类，即公益性非营利法人与其它非营利法人。对于以公益目的而设立的仲裁机构而言，公益性非营利法人可以成为其跳出事业单位法人之外的适合选择。因为，这既可以保留其公益性，享受国家对公益性法人的支持和优惠，又可以摆脱行政管制和编制限制，建设符合自身发展的非营利法人治理结构，独立运行，改革发展的空间相对充足。
综上，结合法律解释原则，对仲裁机构的“非营利法人”定位可以进一步理解为：（1）仲裁机构在事业单位改革中，应当首先尊重机构的“独立性”，最好选择跳出事业单位的分类，成为法律规定的其它非营利法人；（2）仲裁机构在现有法律框架内，更符合公益性非营利法人的特征与要求；（3）仲裁机构可以根据法律对公益性非营利法人的要求，选择适合自身特点的法人治理机制，进行仲裁机构自我发展道路的改革探索。（4）国务院办公厅发布的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》等其它公益性非营利法人在治理结构方面的改革意见，以及法律对其他非营利法人的规范与监督，可以作为仲裁机构改革的借鉴。《若干意见》的规定，也是遵循民法总则的立法精神，为仲裁机构等非营利法人的改革预留了空间。
3. 仲裁机构是提供“公益性”服务的组织
这是在中央文件层面首次正式提出仲裁委员会的“公益性”特征，强调仲裁委员会提供的是“公益性服务”，与《民法总则》关于公益性非营利法人的规定相契合，也符合中国仲裁法律制度精神和现实国情。
从前述对非营利法人的法律分析可知，非营利性与“公益性”的内涵外延都有差异，非营利法人也区分其设立是否基于公益目的而有不同法律规定。故对“公益性”的理解，应认为它同时涵盖“非营利性”和“社会公益”两个层面。“非营利性”强调的是对出资人不得分配利润的限制；而“公益性”更多的是强调该组织的存在具有社会公益价值，也就是对其“社会效益”的评价权重要高于经济效益权重。这反映在仲裁委员会自身发展定位，以及社会对其的考察、评估机制中，就是不能“唯经济效益马首是瞻”，内部办理仲裁业务不能过分或单一考虑成本收益，外部对其考核评估需更要注重其社会效益。
从社会治理角度来看，“公益性组织”意味着既需要相应的社会支持与政策引导，也需要有相应的社会性管制。仲裁活动要“依法独立进行”，仲裁机构享有“独立法人”的法律地位，并不意味着其完全不受国家机关和社会的监管。对仲裁“独立性”的保障，关键是强调无论是行政机关、司法机关及其它相关部门，无论是支持还是监督仲裁，都要通过法治方式进行，要合法支持、依法监督。
鉴于仲裁机构是由政府牵头组建的，因此在处理政府与仲裁机构的支持与监督关系方面，尤其要注意方式方法。例如，政府若要支持仲裁，可以通过购买服务形式引导仲裁服务基层社会治理或特定领域的纠纷化解项目，而不是通过行政命令；政府可以为仲裁机构提供必要的办公场所或租金优惠支持，而不是财政拨款；国家还可以制定减免仲裁机构及仲裁员所得税的税收优惠立法或政策来支持该行业的国际化发展等。这些方式也是国内外常见的支持公益事业的有效途径。对公益机构的监督管制方面，常见的有行业准入/特许制度、信息公开制度、价格管制（政府指导价）制度、财务审计制度、第三方评估制度等常用的监督制度，这些在《若干意见》中也予提及。
最后，“公益性”的提出，对支持与监督仲裁的目标和宗旨也有相应要求：即“要以最大限度实现仲裁的社会效益”为主导目标，政府与社会各界要据此来制定或落实对仲裁的支持与监督的配套制度。
4. 仲裁机构必须严格依法设立
《若干意见》提出“仲裁委员会是政府依据《仲裁法》组织有关部门和商会组建”，这是依据《仲裁法》规定，强调其组建的“法定”要求；同时强调“新组建仲裁委员会必须严格依法设立，不符合规定条件的不得设立仲裁委员会”。重申《仲裁法》关于组建仲裁机构的法定要求，既是对《仲裁法》的贯彻落实，也是对仲裁机构设立不规范的法律后果的强调与警示：“凡未按照规定设立……一律不得开展仲裁活动。未经设立登记的，仲裁裁决不具有法律效力。”
综合解读仲裁机构的“法定性”内涵包括：（1）设立主体法定，非《仲裁法》明确授权组织不能随意组建仲裁机构，当前有可能成为新设仲裁机构主体的只能是《仲裁法》规定的市人民政府；（2）设立条件和程序法定，“设立”是一个具体的过程，应依法进行，不能随意突破《仲裁法》的规定，未经设立过程而宣布“成立”一家仲裁机构；（3）违法后果法定，一旦组建设立违法，则其仲裁行为无效。由此可见，仲裁机构这种法人要从事仲裁活动，其设立必须具有“合法性”前提；若其本身创设的合法性存疑，将直接影响其仲裁法律行为的效力，造成严重的社会后果。
“法定+公益+非营利”共同构成仲裁机构这种“法人”的基本特性，其相互之间又关联呼应。仲裁机构创设的“法定性”，是对应其“公益性”而必然会带有的典型的社会管制特征，体现了对仲裁机构的“行业准入制度”，实际上是仲裁监督保障体系的“前期控制”部分。这种合法性要求，对于仲裁机构接受社会监督而言，则要求其应当向社会公示自己设立的合法性依据，包括依法成立的相关文件与登记证书，这是仲裁机构信息公开的必要内容。“法定”还意味着，当前中国仲裁法律制度对仲裁机构这种特殊的非营利法人采取的是“依法准入”制度，以此来控制该行业机构的数量、分布，并彰显其公益特性。最后，“公益+非营利”性则构成了仲裁机构改革方向的基本定位，在此基础上改革其作为“公益性非营利法人”的治理结构，是未来仲裁机构发展的必由之路，对此，《若干意见》第二部分进行了具体的方向性指导。
五、面向未来：瞄准“三个方向”
《若干意见》既然是立足历史节点“继往开来”，在抓住改革主线、直面核心问题后，必然要回答“承前启后”的仲裁改革方向与发展要求，这集中体现在第四部分及相关条款。关于《若干意见》对仲裁未来发展提出的要求，笔者总结为：瞄准“三个方向”，提升国际竞争力。现详述如下。
“三个方向”是指在下一步深化改革中，加快推进仲裁制度改革创新的方向可归纳为“三化”：社会化、智能化与专业化。
1. “社会化”是从仲裁融入社会治理体系，提升国家治理能力角度提出的改革方向。
《若干意见》提出，要“充分发挥仲裁在国家治理体系中的作用，把仲裁融入经济社会发展的各个领域”。在专项中央文件层面，再次强调要充分发挥仲裁在“国家治理体系”中的作用，这是将仲裁的社会价值提到了前所未有的“新高度”，也是对仲裁在新时期发展提出的新要求。
笔者也了解到对此质疑的意见：强调仲裁“社会化”，是否意味着是让仲裁机构脱离追求解决复杂专业民商事纠纷的“高大上”方向，转而走化解基层民间纠纷的“低俗化”路线？笔者认为，这过分“低估”或“狭隘”了仲裁社会化的深远意义。现代社会发展在经历了前工业化时期强调社会分工的阶段后，已经进入了后工业化时代的“分工+融合”阶段。现代社会更细化的社会分工，同时意味着需要更畅通的沟通与融合能力，5G、互联网、物联网、数字化、“人机一体”都是社会发展走向“融合”时代的显著特征。因此，从争议解决到国家治理，乃至“全球治理观”的出现，都更注重各种传统模式的创新融合发展。体现在科研领域，跨学科、跨专业、体系化的研究也成为针对社会急需而兴起的前沿务实的方向。中国的仲裁制度是基于传统民商事仲裁传统、吸纳国际商事仲裁惯例而创设，时间虽短，但经历着中国社会及国际环境前所未有之剧烈变革，也必然要适应现代社会，尤其是中国社会急速改革发展带来的社会治理的客观需求。
因此，对“社会化”方向的理解，笔者认为当前应主要把握两个层面：第一，仲裁要积极适应更广泛的社会纠纷解决领域的需求，这是仲裁存在发展的社会基础。相对于《仲裁法》对“可仲裁性”的范围的宽泛界定，当前仲裁的实践覆盖面还相对较窄。第二，仲裁要与国内外其它纠纷解决方式、纠纷解决组织建立起融合衔接的机制，既要“多元”又要“融合”，既要国内通行又要对接国际，是纠纷解决与社会治理发展的必然趋势。仲裁只有建立起与各种纠纷解决方式和相关组织的互通衔接机制，才能够发展为更具影响力的社会纠纷解决“枢纽”。这两方面是仲裁面向未来发展的坚实基础。
总之，“社会化”是仲裁发展的长期战略，仲裁人需以更广阔的视野理解并贯彻这一思路。
2. “智能化”是面向未来最重要的人类社会发展特征，不可阻挡。
《若干意见》提出的“积极发展互联网仲裁”，实际上是提出了仲裁未来必然要走“智能化”的发展方向。智能化发展的现实状态是，智能化技术及其相关的高科技领域走在前端，而其它社会应用领域则是逐步接受、迅速扩展。整体而言，仲裁属于提供专业社会服务的产业端，必然要与服务对象的智能化程度和进展相匹配，才能够顺利发展不被淘汰。
当前，无论是传统的商事领域，还是更广泛的社会治理领域，仲裁服务对象的智能化程度、速度和广度都在不断提升。尤其是引领时代发展的商事领域，受商业利润和市场经济的驱动，必然是敏感而快速进行智能化提升的前沿领域，若仲裁停滞不前，则无法与之匹配，必将陷于发展危机。其中特别有代表性的是金融领域的发展。金融领域的交易模式已经从制式化、格式化到票证化、标准化，并在新技术支持下逐步实现了在线化和智能化，金融的互联网化和互联网金融越来越成为金融的普适形式，而大量在线产生的纠纷却无法通过在线配套机制解决，这已经成为制约金融资本效率的重要瓶颈之一。仲裁作为典型商事纠纷解决机制，本身应当具备与商事活动对接的能力，但目前仲裁的智能化水平整体发育落后，显然还不能承担起这一重任。
3. “专业化”是仲裁的本质特征之一，也是当前中国仲裁发展尚不充分的方面之一。
仲裁相对诉讼等其它纠纷解决方式最重要、最显著的特性之一就是“专业化”。与诉讼逐步形成的民事、刑事、行政等以法律关系性质来划分的业务领域的专业化分工不同，仲裁的专业化更多体现为不同裁判者在不同领域的专业经验及其对于专业问题的内行判断，以及与之配套发展的仲裁作为纠纷解决机制的专项服务能力的社会化与专业化。这既是仲裁服务商业的传统决定的其敏于适应商业变迁的结果，也是仲裁在工业化时代适应社会分工和商品贸易的国际流通需求而快速发展为国际通行纠纷解决机制的内在原因。
具体而言，仲裁的“专业化”发展方向包括：（1）要提升仲裁机构服务能力的专业化；（2）要提高仲裁员仲裁业务能力的专业化；（3）要促进社会支持仲裁制度和资源的专业化。
在仲裁机构的专业化方面，《若干意见》首先强调了要从改进决策机制“优化委员会的人员构成”入手，再次重申《仲裁法》关于“委员会成员中，法律、经济贸易专家不得少于三分之二”的规定。为落实该项规定，保障委员会的专业性与自主决策权，上海市首先“亮出”自己的改革措施——2019年2月27日公开发布的《中共上海市委办公厅、上海市人民政府办公厅印发<关于完善仲裁管理机制提高仲裁公信力 加快打造面向全球的亚太仲裁中心的实施意见>的通知》（以下称《上海意见》）第三条第（三）款直接规定：“仲裁机构的决策机构组成人员由设立人按照章程产生，不得由公务员担任或兼任。原由政府机关组建的仲裁机构在三年内完成脱钩改制工作；公务员担任或兼任仲裁机构的决策机构组成人员的，三年内全部退出。仲裁机构依法享有决策和管理自主权。”决策专业化，必然要求执行组织的专业化，因此仲裁机构内部治理结构的完善，以及具体到第8条的“推进仲裁秘书职业化和专业化建设”都是仲裁机构服务专业化改革的必然要求。在第7条“改进仲裁员选聘和管理工作”中，意见也指出仲裁机构“可以对聘任的仲裁员按照不同专业设立仲裁员名册，鼓励根据各自实际探索仲裁员推荐名册”。第13条和第14条关于推进行业协作和完善仲裁规则的指导意见，更是具体要求推动仲裁的“专业化”建设。其中第13条连续用了几个“专业”来强调要：“研究建立专业仲裁工作平台，培养专业仲裁人员，制定专业仲裁规范，促进仲裁的专业化发展”；第14条提出“鼓励……探索制定专门、专业领域的特别仲裁规则，提升仲裁的专业化服务水平”。
“专业化”改革方向意味着仲裁机构在改革中首先要正确定位自身的“专业机构”特性，从内部治理、人员选聘、业务开展等各方面都要进行专业化改革。另一方面，这也是仲裁行业未来发展的一个“专业分工”的方向——发展到一定程度的仲裁机构，可以及时根据发展需求和自身条件定位自己的“专业化发展方向”，发展出自身的品牌特色，而不一定都要做“大而全”的仲裁服务。
“专业化”改革还意味着要有支持仲裁的专业化社会机制与资源。《若干意见》提出的专业化的仲裁人才培养，职业化的仲裁教育培训，社会第三方对仲裁的中立评估与监督等，都需要社会资源来支持。仲裁委员会不可能承担起仲裁发展的全部责任，支持仲裁发展需要社会资源的动员，而其中教育科研的支持最为直接和紧迫。对此，上海市有着明确认识。《上海意见》第三条第（五）款“加强仲裁专业人才队伍建设”明确提出了包括“加大仲裁专业人才培养力度”、“加强仲裁专业人才培养的国际合作”和“加大仲裁专业人才的国际交流力度”三方面措施，具体包括：“鼓励本市高等院校开设仲裁专业课程，为上海仲裁专业人才队伍体系化发展提供支持。……支持上海仲裁协会、市律师协会、本市高等院校与境内外知名法学院校及国际组织通过建立联合培养、专项培养等学位项目的方式，培养国际化仲裁专业人才。鼓励和引导本市青年律师、学者及在校大学生赴境外国际组织、知名法学院校、国际仲裁机构及律师事务所参加国际仲裁学习和实务培训”等。上海市这一具有宣示性和引领性举动，充分体现出人才培养与教育科研之于仲裁专业化发展的重要性。
六、坚定目标：提高仲裁的国际竞争力
在提出“社会化+智能化+专业化”三个面向未来的改革方向后，《若干意见》继而指向未来的发展目标，也是深化改革的要求——提高仲裁的国际竞争力。笔者认为，这一要求是仲裁“适应国家全面开放新格局和重大战略发展需要”的必然结果。理解并贯彻提高仲裁国际竞争力的目标要求，对深化仲裁改革有积极意义和战略价值。
首先，以提高仲裁的国际竞争力为目标，有助于对仲裁“国际性”的深入理解与思考。国际性是仲裁真正具有特色和优势的现代属性，是仲裁在所有纠纷解决机制中最重要的战略价值，也是仲裁之所以能够跻身于服务国家战略、构成“国家治理体系”重要内容的根本原因。如果意识不到仲裁国际化特征及其重要性，仲裁的存在价值就大打折扣。在这个意义上，如果想把仲裁彻底划分为国际仲裁与国内仲裁，“分而治之”的思路可能也走不通。因为若局限于国内视角，相对于诉讼乃至调解，仲裁在纠纷解决数量上有数十倍差距，可能不如地方一个基层法庭的功能；在社会认知度和影响力上，仲裁过于小众而不被了解无足轻重；从社会资源的支持看，至今国内都没有将仲裁列为一个学科，《仲裁法》在法学教育中都尚未普及。总体而言，如果仲裁只是限于“国内”的话，其可替代性很强，缺乏独立价值。仲裁之所以能够越来越显示其重要性和地位，更多是基于其自身具备的“国际通行、国际执行、国际认可”的“跨国”（transnational）特征。国际仲裁是人类社会发展到全球经济一体化时代，逐步走向“人类命运共同体”过程中融合发展的共同选择；也是中国在深化改革、扩大开放过程中，适应国际规则的必然结果。中国仲裁虽立足中国实践，但国际性是它不可或缺的内在属性。随着中国经济的全面升级与对外开放的纵深发展，中国开始引领“一带一路”，已经成为国际化的主角，中国化与国际化不再是相对而是相融的概念，仲裁更不可能再局限于国际国内的划分，只有从这个高度理解仲裁，中国仲裁才能够有深化改革的动力和服务国家战略的能力。
其次，理解仲裁的国际性特征，也有助于深入理解仲裁没有地域管辖与级别管辖的制度设计，以及《若干意见》提出的要建设“区域仲裁中心”，鼓励仲裁机构进行良性竞争与合作的构想。《仲裁法》实施二十余年后，仲裁机构组织体系在地域化的基础上，已经发展出了“跨地域”仲裁服务实践，除中国国际经济贸易仲裁委员会、中国海事仲裁委员会外，其它一些发展较好的仲裁机构，受理跨地域当事人、甚至双方当事人都是“非本地”的案件都逐渐增加，体现出仲裁非地域管辖的特色。从仲裁服务社会需求的角度，地域和行政区划在市场经济和依法治国背景下，早已经不能成为“壁垒”。在商贸交往、人员流动、科技进步等各方面作用下，社会纠纷的产生基础早已经突破了地域，而更多地进入行业领域、甚至出现在无法确认地域管辖的虚拟世界。因此，仲裁的国际性，与仲裁跨地域发展的本质都是资本与商业突破地缘政治而谋求自由发展的本性使然，开放、包容与制衡应当是仲裁的外在表现。因此，指望以地方行政力量来管控仲裁，或限制仲裁的跨地域、国际化发展既不理性，也不现实。仲裁的这一特性决定了仲裁机构与行政机关的又一本质区别：既然仲裁服务的对象和提供服务的主体都不受地域限制，那就意味着它必须是独立自治的法人，而不能是某地政府部门。另一方面，这也决定了仲裁机构之间必然具有一定程度的竞争关系，但竞争的关键应当在于谁更具有仲裁公信力，而对其社会控制的关键在于对竞争行为合法性的规范。
再次，提高仲裁的国际竞争力，有助于尽快完善仲裁制度，倒逼中国仲裁公信力的提升。在未来全面对外开放的大趋势下，仲裁作为服务业必然要逐步放开，直面国际竞争；而且国际仲裁在实践中早已经“登堂入室”，在自贸区政策鼓励下正逐步适应中国市场需求；中国仲裁如不尽快适应国际需求、提高国际竞争能力，后果可想而知。对此，上海市作为首家引入国际仲裁机构的中心城市，在其深化仲裁改革文件中高瞻远瞩提出要“推进仲裁行业有序开放”，其中明确提出：允许境外知名仲裁机构在上海设立代表机构；鼓励本市仲裁机构与境外知名仲裁机构开展业务合作；鼓励和引导本市仲裁机构、仲裁员积极参与国际性商事仲裁活动，积极参与国际投资仲裁争议解决机制建设，不断提升本市仲裁机构服务国家对外开放战略和参与国际竞争的能力和水平；在上海打造国际争议解决平台。这种开放与积极参与竞争的气魄值得赞许！
对于中国仲裁行业而言，上海市“推进仲裁行业有序开放”的举措，实际上代表了下一步仲裁发展的方向和《仲裁法》修改考虑的重点内容。众所周知，本届全国人大常委会已经将《仲裁法》修改纳入立法规划第二类项目。可以预见，《仲裁法》的修改意见和方案将成为未来一段时期内的研究讨论热点。既然此次上海市经征求司法部意见，在《若干意见》出台后率先发布改革措施，必然具有引领效果，可以认为是得到了一定程度的认可与鼓励。对此，有人可能简单认为上海只是代表“一线城市”的仲裁改革意见，笔者认为绝非如此。上海地位特殊，肩负改革开放重任，在仲裁领域的这次积极呼应，应当理解为，它是在两办文件立足全国、不宜过于具体的意见平衡基础上，基于自身受中央支持的特殊开放地位而作出的更为明确的改革示范，它引领的将是下一步仲裁法制发展和仲裁实务改革的方向。
提高仲裁的国际竞争力，并非要求所有仲裁机构都具备国际化的水平与能力，但这是对中国仲裁整体制度完善的必然要求。既然国际化是仲裁的本质特征之一，就要求中国仲裁也必须适应国际仲裁的发展要求，乃至积极参与国际仲裁规则、制度的制定与完善。中国仲裁的对外形象必然要以完善的中国仲裁制度及其相关法治建设作为背书，而不能仅凭一家或数家仲裁机构自身发展情况作为中国仲裁公信力基础。因此，提高中国仲裁国际竞争力的过程，与完善中国仲裁制度的内在进程互为表里。只有中国仲裁制度整体得以完善，中国仲裁对外对内的公信力才能真正得以提升。
中国仲裁的国际化，绝不意味着中国仲裁简单复制某些国际仲裁的做法，而是应当将国际仲裁的优秀理念与制度与中国的纠纷解决文化、现实国情进行融合适应，找出适合中国仲裁发展的国际化之路。这也是将前述仲裁面向未来改革发展的“三个方向”，与提高国际竞争力的目标相结合理解的重点所在。
七、结语
《若干意见》是在中央文件层面首次对中国仲裁深化改革、开放发展作出的权威性指导性规范，是《仲裁法》颁布实施后最重要的行业发展指导意见。它承前启后、继往开来，在仲裁事业发展的关键时刻，从国家治理与发展的高度，对仲裁进行了总结与梳理，必将对未来中国仲裁法治建设、制度完善起到至关重要的作用。因此，认真贯彻实施《若干意见》将成为未来一段时期以仲裁行业为中心的社会各界的重要任务，希望笔者此篇解读文章能够为此贡献绵薄之力。
